Функции государства

     Власть - это соответствующее характеру  и уровню общественной жизни средство функционирования всякой социальной общности, заключающееся в отношении подчинения воли отдельных лиц и их объединений руководящей в данном сообществе воле⁶.

     Видными учеными, начиная от Дж. Локка и  Ш. Монтескье, с именами которых связывают активную разработку данной теории, и кончая нашими современниками — экспертами в данной сфере, выработаны конкретные, универсальные положения, составляющие основу рассматриваемой теории. Созданы фундамент и каркас концепции разделения властей, которые, как представляется, можно рассматривать в качестве «общего» для всех ее разновидностей и вариантов, независимо от того, где, в какой стране и при каком политическом режиме она применяется и как интерпретируется.

     Среди такого рода общих, достаточно устоявшихся, универсальных положений, составляющих основу теории разделения властей, можно выделить следующие постулаты.

     В каждой стране, именующей себя демократической, законодательная, исполнительная и судебная власти не только тесно связаны между собой единым государственным механизмом, но и относительно самостоятельны⁷.

     В трудах Ш. Монтескье, в частности, в его книге «О духе законов» утверждал, что «если власть законодательная и исполнительная будет соединена в одном лице или учреждении, то свободы не будет, так как можно опасаться, что этот монарх или сенат станет создавать тиранические законы для того, чтобы также тиранически их применять. Не будет свободы и в том случае, если судебная власть не отделена от власти законодательной и исполнительной. Если она соединена и законодательной властью, то жизнь и свобода граждан окажутся во власти произвола, ибо судья будет законодателем. Если судебная власть соединена с исполнительной, то судья получает возможность стать угнетателем... Все погибло бы, если бы в одном и том же лице или учреждении... были соединены эти три власти»⁸.

     Независимо от того, каким образом авторы понимают власть (а в этом вопросе нет единства, что само по себе серьезно затрудняет решение проблемы), все они сходятся в том, что народ непосредственно не может осуществлять власть в полном объеме, реализовывать все властные функции. Разделение властей в демократическом государстве   проистекает   из  невозможности   осуществления   власти   из  одного   центра,  единым   властвующим   субъектом⁹.

     Между высшими государственными органами, осуществляющими законодательные, исполнительные и судебные функции, существует некий баланс властей, действует система сдержек и противовесов.

     Все три власти действуют,  на постоянной правовой основе. Поскольку законы, как писал в связи с этим Дж. Локк, «обладают постоянной и устойчивой силой и нуждаются в непрерывном исполнении или наблюдении за этим исполнением, то необходимо, чтобы все время существовала власть», которая следила бы за их исполнением¹⁰.

     Среди общих постулатов теории разделения властей следует выделить также верховенство законодательной власти. Она сохраняется всегда, несмотря на относительную самостоятельность других властей и существующие пределы ее деятельности. «Ведь то, что может создавать законы для других, — поясняет Дж. Локк, — необходимо должно быть выше их. А поскольку законодательная власть является законодательной в обществе лишь потому, что она обладает правом создавать законы для всех частей и для каждого члена общества, предписывая им правила поведения и давая силу для наказания, когда они нарушены, постольку законодательная власть по необходимости должна быть верховной и все остальные власти в лице каких-либо членов или частей общества проистекают из нее и подчинены ей»¹¹.

     Основной  и конечной целью осуществления  на практике теории разделения властей  является предотвращение узурпации всей государственной власти одним лицом или группой лиц и сохранение целостности государственного механизма и всего общества. Несмотря на некоторые различия в понимании конечных целей теории разделения властей, многие авторы едины во мнении о том, что если в руках одного лица или органа сосредоточивается вся власть, «если один человек может создавать право, применять его и судить о его нарушениях, то в таких случаях свобода не может долго существовать». Конечно, пишет Дж. Фитцжеральд, «мы все еще можем голосовать один раз в четыре года. Но эти выборы неизбежно превратятся в формальный опрос, где единственным ответом в бюллетене будет только «да»¹².

     Нескончаемые  споры в западных академических  и политических кругах идут вокруг вопросов, касающихся оптимального соотношения законодательной и исполнительной властей, а также места и роли в рассматриваемой триаде судебных органов.

     На  вопрос о значимости судебных органов  в системе разделения властей, равно  как и на многие другие связанные с ним вопросы, следуют хотя и сходные, но далеко не всегда равнозначные ответы.

     В одних случаях акцент делается на том, что в системе разделения властей суд должен выступать  своего рода гарантом сложившегося их равновесия. Правда, иногда подобного  рода суждения сопровождаются нареканиями, что «в последние годы суды проявляют гораздо больший интерес к разделению власти лишь тогда, когда дела касаются двух других ветвей власти, и почти не проявляют никакого интереса, когда речь идет о самой судебной власти»¹³. Но это не меняет существа дела. В других случаях суд в системе разделения властей рассматривается как своеобразный арбитр, как институт, выступающий в качестве посредника между законодательной и исполнительной властями. При этом также иногда указывается на то, что суд не справляется с данной задачей. Это происходит, по мнению отдельных авторов, особенно тогда, когда «главная цель разделения властей — обезопасить общество и отдельных граждан от бездарного или тиранического использования власти различными органами, забывается»¹⁴.

     Наконец, в третьих случаях суд представляется в виде института, призванного в  ходе не прекращающейся между различными ветвями власти борьбы за влияние  своими решениями «приспосабливать непрерывно возрастающую государственную структуру к конституционным требованиям разделения властей, каждая из которых должна выполнять свои собственные, уникальные функции»¹⁵.

     В задачу суда,  входит не только рассмотрение конкретных, «специфических» дел, касающихся разделения властей но и рассмотрение вопросов, затрагивающих теорию разделения властей в целом. На суд, в частности, возлагается обязанность «определения степени вторжения одной конституционной ветви власти в другую и установление того, в какой мере это вмешательство препятствует совместной деятельности органов, осуществляющих государственную власть»¹⁶.

     Кроме названных, есть и другие интерпретации  и подходы к решению проблем места и роли судебной власти в системе других государственных властей. Помимо всего прочего они свидетельствуют о важности, сложности и вместе с тем запутанности рассматриваемых проблем.

     Так, например, в США, согласно американским источникам, в  XIX в. это в значительной мере удавалось сделать законодательной власти в лице Конгресса. Проводился в жизнь известный тезис Дж. Локка, повторенный Дж. Мэдисоном и А. Мильтоном, о том, что при республиканском правлении законодательная власть с необходимостью должна доминировать над исполнительной¹⁷.

     На  протяжении всего XIX в. в системе государственной власти США верховенство оставалось за Конгрессом. Роль президента также считалась весьма высокой. Но она была подчинена воле Конгресса¹⁸. Администрация Э. Джексона и А. Линкольна считается в данном отношении «большим исключением из этого правила»¹⁹.

     В последующие годы ситуация с соотношением властей значительно изменилась. Под влиянием целого ряда объективных и субъективных факторов, как отмечают исследователи американской политической системы, пальма первенства в государственном механизме США стала постоянно переходить от законодательной к исполнительной власти. В самой жизни и в сознании общественности наметалась тенденция рассмотрения американской политической системы исключительно с «позиций персонализации института президентства»²⁰.

     Помимо  названных, в западной литературе существует множество и иных точек зрения и подходов к проблемам сохранения баланса между различными ветвями  власти, равно как и к проблемам, касающимся других аспектов теории разделения властей. Это вполне понятно и  учитывая сложность, многоаспектность, противоречивость и вместе с тем большую теоретическую и практическую значимость концепции разделения властей²¹. 
 

     5. РАЗДЕЛЕНИЕ  ВЛАСТЕЙ    КАК    НАДЛЕЖАЩАЯ ПРАВОВАЯ

     ФОРМА    ОРГАНИЗАЦИИ   АППАРАТА   ГОСУДАРСТВЕННОЙ    ВЛАСТИ 

                                         5.1. Законодательная   власть 

       Государственная власть состоит из трех относительно самостоятельных ветвей, каждая из которых имеет свое юридическое обоснование. Эти ветви власти — законодательная, исполнительная и судебная — обособились как три основополагающие институционально-правовые формы публично-властной деятельности.

     Законодательная ветвь государственной власти в  официальной форме устанавливает правовые нормы, общие правила, определяющие меру свободы человека в обществе и государстве. В частности, законодатель устанавливает правила применения политической силы, необходимого и допустимого с точки зрения обеспечения свободы, безопасности, собственности²².

     В условиях разделения властей законодательную власть осуществляет демократически избираемый парламент — один из высших государственных органов. В федеративном государстве законодательную власть на основе разграничения компетенции осуществляют легислатуры (законодательные органы) федерации и субъектов федерации. Не бывает местных органов законодательной власти.

     Демократически  избираемый законодатель — это представительный орган. Он принимает решения в рамках открытого, гласного политического процесса, дающего формально равный доступ к законотворчеству всем носителям социальных интересов. Легитимация закона с помощью демократической процедуры — необходимое, но еще не достаточное условие правового характера, юридичности закона. Поэтому необходим институт конституционного контроля, предназначенный для защиты от возможных законодательных нарушений прав человека.

     Современные парламенты обычно состоят из двух палат — верхней и нижней. Такая  двухпалатная организация легислатуры является элементом сдержек и противовесов в рамках законодательной власти: обычно нижняя палата является фактическим законодателем (парламент в целом является номинальным законодателем), а верхняя обладает контрольными полномочиями в законодательном процессе. Верхняя палата далеко не всегда формируется путем всеобщих прямых выборов. В большинстве стран часть или все члены верхней палаты назначаются или избираются путем косвенных выборов²³.

     Двухпалатная  структура, как уже говорилось, предохраняет парламент от поспешных решений нижней палаты. Как правило, срок полномочий верхней палаты более длителен, чем нижней, ее депутаты имеют более высокий возрастной ценз, она реже обновляется и формируется на основе косвенных (непрямых) выборов. В большинстве стран досрочному роспуску подлежат только нижние палаты.

     Руководство парламентом осуществляется единолично председателем, коллегиальные органы (президиумы) крайне редки. Председатель представляет парламент во взаимоотношениях в другими органами, руководит прениями, голосованием, координирует работу внутрипарламентских органов и т.д.

     Парламент и каждая палата на весь срок своих  полномочий образуют комиссии (постоянные, временные, смешанные). Наиболее распространенной комиссией является согласительная, ее задача — выработка согласованных решений палат. Основное назначение комиссий состоит в предварительном рассмотрении законопроектов. Комиссии могут также обладать правом законодательной инициативы, контроля за правительством и аппаратом государственного управления.

     Парламент обладает большими полномочиями в сфере  законотворчества (издавать законы самостоятельно или совместно с главой государства). Он вправе устанавливать налоги, принимать государственный бюджет, участвовать во внешнеполитическом процессе, решать вопросы обороны. Парламент может осуществлять и определенные судебные функции: привлекать президента, членов правительства к судебной ответственности (импичмент).