Муниципальное администрации и ее взаимодействия с органами и организациями на местах

     Анализ  принципов, заложенных в Хартии, свидетельствует  о том, что современная Европа видит в местном самоуправлении важнейший элемент демократии, приобщающий  людей к ценностям народовластия, воспитывающий у них чувство гражданской ответственности.

     В Российской Федерации в 1993 г. на конституционном  уровне были закреплены сам институт местного самоуправления, основополагающие начала его организации и деятельности, определены место и роль местного самоуправления в российском обществе и его государственно-правовой структуре. В их числе: признание и гарантированность местного самоуправления, его определение как одной из форм народовластия, обособленность органов местного самоуправления от системы органов государственной власти, самостоятельность местного самоуправления в пределах своих полномочий, обязательный учет исторических и иных местных традиций, государственные гарантии и судебная защита местного самоуправления, самостоятельность населения при определении структуры его органов и ряд других конституционных принципов местного самоуправления.

     Конституция РФ как федеративного государства  относит к предметам совместного  ведения РФ и субъектов РФ, т.е. к кругу дел, по которым вся  полнота государственной власти распределена в установленном законами порядке и пределах между РФ и субъектами РФ, установление общих принципов организации местного самоуправления. Это влечет за собой принятие специального федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления и соответствующих ему законов субъектов РФ, регулирующих отдельные элементы, относящиеся к общим принципам местного самоуправления в пределах и порядке, определенных федеральным законом. В самом федеральном законе могут быть определены правоотношения в сфере местного самоуправления, подлежащие регулированию иными федеральными законами¹⁷.

     В частности, например, в Федеральном  Законе № 131-ФЗ « Об общих принципах  организации местного самоуправления в РФ» (далее Закон № 131-ФЗ) имеется  указание на регулирование государственной регистрации уставов муниципальных образований федеральным законом. Вместе с тем, в соответствии со ст. 4 Закона № 131-ФЗ, изменение общих принципов организации местного самоуправления допускается не иначе как путем внесения изменений и дополнений в названный федеральный закон. Таким образом, иные федеральные законы не должны затрагивать общие принципы организации местной власти¹⁸.

     Закон № 131-ФЗ установил, что в случае противоречия федеральных  законов и (или) иных нормативных актов РФ, регулирующих вопросы местного самоуправления, Конституции РФ и Закону № 131-ФЗ, применяются нормы Конституции РФ и Закона № 131-ФЗ. Закон также указал, что органы государственной власти субъектов РФ вправе регулировать вопросы организации местного самоуправления лишь в случаях и порядке, установленных федеральными законами, и определил круг вопросов, подлежащих регулированию субъектами РФ в области организации местного самоуправления.

     Не  установленные Законом № 131-ФЗ вопросы  в области организации местного самоуправления органами государственной власти субъектов РФ регулироваться не могут. Кроме того, в случае противоречия конституции (устава), закона, иного нормативного акта субъекта РФ, регулирующих вопросы организации местного самоуправления и устанавливающие права, обязанности и ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления Конституции РФ, федеральным конституционным законам, Закону № 131-ФЗ, иным федеральным законам, в соответствии с положениями ст. 6 Закона № 131-ФЗ, применяются Конституция РФ, федеральные конституционные законы, Закон № 131-ФЗ, иные федеральные законы¹⁹.

     Таким образом правовую основу местного самоуправления составляют Конституция РФ, общепризнанные принципы и нормы международного права, Федеральный Закон « Об общих принципах организации местного самоуправления РФ», федеральные конституционные законы, иные федеральные законы, издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты РФ, Указы Президента РФ, Постановления Правительства РФ, решения конституционных и уставных судов РФ конституции (уставы) и законы субъектов РФ, уставы муниципальных образований и иные муниципальные правовые акты.

     Признание и гарантированность государством местного самоуправления предполагает, что государство берет на себя определенные обязательства по созданию необходимых экономических; финансовых и иных условий и предпосылок для развития местного самоуправления²⁰.

     Европейская Хартия местного самоуправления устанавливает:

     а) органы местного самоуправления имеют  право, в рамках национальной экономической политики, на обладание достаточными собственными финансовыми ресурсами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих полномочий;

     б) финансовые ресурсы органов местного самоуправления должны быть соразмерны предоставляемым им Конституцией или законом полномочиям;

     в) по меньшей мере, часть финансовых ресурсов органов местного самоуправления должна пополняться за счет местных  сборов и налогов, ставки которых  органы местного самоуправления вправе устанавливать в пределах, определенных законом²¹;

     г) финансовые системы, на которых основываются ресурсы местных органов самоуправления, должны быть достаточно разнообразными и гибкими с тем, чтобы следовать, насколько это практически возможно, за реальным изменением издержек, возникающих при осуществлении местными органами своих полномочий;

     д) защита более слабых, в финансовом отношении, органов местного самоуправления требует ввода процедур финансового  выравнивания или эквивалентных  мер, направленных на корректировку последствий неравномерного распределения возможных источников финансирования, а также лежащих на этих органах расходов. Такие процедуры или меры не должны ограничивать свободу выбора органов местного самоуправления в пределах их собственной компетенции.

     Эти положения можно рассматривать  в качестве общих принципов, которые  должны определять экономическую и  финансово - налоговую политику демократического государства применительно к  местным органам власти, получая  отражение в законодательстве данной страны²².

     Вопрос  об экономических и финансовых основах  местного самоуправления был одним  из наиболее сложных и недостаточно урегулированных. Неоднократно прописываемый  в федеральном законодательстве общий принцип самостоятельности  местных бюджетов не находил своего воплощения на практике.

     Основными недостатками сложившейся системы  регулирования местных бюджетов на протяжении всего периода существования  местного самоуправления в России были, в частности, определение «сверху» и ежегодный пересмотр доходных источников местных бюджетов. Основными доходными источниками были отчисления от регулирующих налогов и финансовая помощь. Нормативы отчислений пересматривались каждый финансовый год, что приводило к иждивенчеству местных властей и субъективизму в решениях органов власти регионов.

     Однако  местные налоги и сборы в существовавших на тот момент политических и экономических  условиях в стране не смогли стать  прочной финансовой основой местных  бюджетов. Основными причинами этого  можно считать следующие:

• Местные налоги и сборы во многих случаях были мелкими и вводились для финансирования конкретных функций местных властей.
• В условиях, когда доходные источники местных бюджетов регулировались региональными властями, дополнительные доходы от местных налогов учитывались при расчете нормативов отчислений от регулирующих налогов, которые уменьшались на соответствующую величину.

     Попытка урегулировать вопросы финансирования деятельности муниципальных образований  была сделана в Законе 1995г. « Об общих принципах организации  местного самоуправления в РФ». В частности законом устанавливалось, что «органы государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с законом обеспечивают муниципальным образованиям минимальные местные бюджеты...» ( ст. 37). При этом объем минимально необходимых расходов должны были устанавливать органы власти субъектов РФ. В качестве источников финансирования минимально необходимых расходов устанавливались отчисления от регулирующих налогов или финансовая помощь²³.

     Очередной этап в усовершенствовании правового регулирования этого вопроса начался с принятием в 1997г. Закона № 126-ФЗ « О финансовых основах местного самоуправления в РФ». Основными положениями данного закона были следующие:

1. Законом устанавливались минимальные доли федеральных налогов ( подоходного налога, налога на прибыль, НДС, акцизов), которые должны были закрепляться за местными бюджетами. Однако эти доли закреплялись в среднем по субъекту РФ, что оставляло региональным властям значительную степень свободы при установлении нормативов отчислений для конкретных муниципалитетов.
2. Предусмотренные законом для местных бюджетов нормативы отчислений от федеральных налогов должны были  закрепляться на постоянной основе. Дополнительные отчисления должны были устанавливаться на срок не менее 3 лет. Включение этой нормы в Федеральный Закон должно было обеспечить некоторые гарантии финансовой самостоятельности муниципальных образований.
3. Законом детально регулировались принципы и механизмы межбюджетных отношений между регионами и муниципальными образованиями, в частности, предоставления финансовой помощи из специально созданного в региональном бюджете фонда финансовой поддержки муниципальных образований.

     Необходимо  отметить, что Закон  1997г. « О  финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» не оправдал возлагавшихся на него надежд. После его вступления в силу сохранилась практика ежегодного пересмотра нормативов отчислений от регулирующих налогов, а выделение финансовой помощи из фонда финансовой поддержки муниципальных образований часто не соответствовало установленным этим законом принципам²⁴. 
 
 
 
 

1.2. Основные функции, цели и задачи муниципального управления 
 

     Местное самоуправление представляет собой  основополагающий принцип организации  и осуществления власти в обществе и государстве, который, наряду с другими конституционными принципами, определяет систему демократического управления в обществе и государстве.

     "Муниципальное  управление" и "местное самоуправление" - равнозначные понятия. Ст. 3 Европейской  хартии о местном самоуправлении дает следующую трактовку: "Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного самоуправления"²⁵.

     Одна  из основных целей местного самоуправления – объединение людей, превращение  их в общность с близкими каждому  целями. В то же время местное  самоуправление в более современном  понимании не ограничивается лишь совместным ведением дел в интересах некоторой группы людей, проживающих на одной территории. Ей присущи и определенные властные элементы, т.е. возможность для решения своих задач регулировать определенные отношения и добиваться от окружающих. Как минимум, проживающих и решающих свои вопросы совместно на той или иной территории, исполнения требований местного сообщества.

     Местное самоуправление (местное управление) обладает определенными признаками (критериями):

     - возможность самостоятельного существования  территориального образования (автономный бюджет, административный контроль над подведомственными ему территориями);

     - отсутствие непосредственной (вертикальной) подчиненности местного органа  власти вышестоящему органу государственной власти;

     - участие населения территории муниципального образования в процессах принятия решений по вопросам местного значения;

     - выборность местных органов власти, их подотчетность населению;

     -  гарантии социальной защиты населения со стороны органов местного самоуправления²⁶.

     Надо отметить, что в социальных науках термин « самоуправление», как большинство других, не имеет вполне точного и единого научного значения. В разных странах и разными авторами он понимается по – разному. Раньше других этот термин ( Selfgoverment) стал использоваться в Англии – с XVII столетия, оттуда он заимствован в 50 – х годах позапрошлого столетия Германией и в 60 – х – Россией.