Управление муниципальной собственностью

В течение последних  десяти лет местные органы власти в целом по России в дополнение к уже находившимся у них социальным объектам приняли в свое ведение и в собственность свыше 75% жилого фонда, 80% - детских дошкольных учреждений, 45% - больничных коек и поликлиник, около 80% - спортивных сооружений, клубов и других подобного рода учреждений. Эти цифры, бесспорно, впечатляющи¹.

Решение столь  масштабной задачи осложняется следующими обстоятельствами. Во-первых, средств на содержание данных объектов и приведение их в элементарный порядок у местных властей нет. Во-вторых, эти объекты распределены по населенным пунктам крайне неравномерно, и во многих индустриальных центрах доля ведомственной социальной сферы достигает 60-90%. В-третьих , значительные различия существуют и по отраслевому профилю прежних хозяев социальных объектов. Размеры последних традиционно невелики в таких "бедных" отраслях как , например, легкая, пищевая, местная промышленность (исключением обычно становились только предприятия-гиганты и крупные многоотраслевые поселения в роде "текстильных городов"). Зато некогда наиболее "богатые" отрасли (оборонная, угольная, металлургическая, нефтегазовая) могли иметь в местах расположения практически всю мыслимую социальную инфраструктуру, причем качественно превосходящую муниципальную и целиком финансируемую по каналам соответствующих министерств и ведомств. В-четвертых, практически все подлежащие передаче в муниципальное ведение объекты социальной инфраструктуры давно не ремонтировались и предельно изношены; прежде чем начать ими распоряжаться, их надо привести в порядок.

Для полноценного анализа принципов формирования системы субъектов и объектов муниципальной собственности важнейшую  роль играет проработка положений нормативных  актов по развитию децентрализации  муниципальной собственности и,  прежде всего, подходов, заложенных в Постановлении Верховного Совета РФ  "О  разграничении государственной собственности в РФ на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе РФ, краев, областей, автономных областей, автономных округов, городов Москва, Санкт-Петербург и муниципальной собственности", распоряжении Президента РФ "Об утверждении Положения об определении пообъектного состава федеральной, государственной и муниципальной собственности и порядке оформления прав собственности".

Важную роль в переходе к структуризации муниципальной  собственности сыграли Законы РФ "О собственности в РСФСР", "О предприятиях и предпринимательской деятельности", "О дополнительных полномочиях местных Советов в процессе перехода к экономическим реформам".

Эти законы выделили несколько уровней собственности, которая так или иначе по своему характеру была не частной. В рамках прежней абстрактной государственной собственности были выделены три вертикальных уровня:

• во-первых, государственная на уровне Федерации. Реальными распорядителями собственности этого уровня стали федеральные органы власти и управления;
• во-вторых, государственная собственность субъектов Федерации;
• в-третьих, муниципальная собственность. В статье 37, ч.1 Закона РФ "О местном самоуправлении в России" не был определен субъект данного вида собственности, и всего лишь говорится, что муниципальная собственность является достоянием населения соответствующей территории, т.е. города или района.

В постановлении   Верховного   Совета  РСФСР был дан перечень объектов, относящихся к муниципальной собственности:

1. Объекты государственной  собственности, расположенные на  территории, находящейся в ведении соответствующего городского (за исключением городов районного подчинения), районного (за исключением районов в городах) советов народных депутатов:

• жилищный и нежилой фонд, находящийся в управлении исполнительных органов местной власти (местной администрации), в том числе здания и строения, ранее переданные ими в ведение (на баланс) другим юридическим лицам, а также встроенно-пристроенные нежилые помещения, построенные за счет пяти и семи процентных отчислений на строительство объектов социально-культурного и бытового назначения;
• жилищно-эксплуатационные предприятия и ремонтно-строительные предприятия, обслуживающие объекты, перечисленные в данном документе;
• объекты инженерной инфраструктуры города (за исключением входящей в состав имущества предприятий), городской пассажирский транспорт (включая метрополитен), внешнего благоустройства, а также предприятия, осуществляющие эксплуатацию, обслуживание, содержание и ремонт указанных объектов;
• другие объекты, находящиеся в оперативном управлении исполнительных органов городских и районных (в городах) местных администраций;

2. Объекты государственной собственности, находящиеся в ведении органов государственной власти и управления республик в составе РФ, краев, областей, автономных областей и округов, и находящиеся на территории соответствующих городов:

• предприятия розничной торговли, общественного питания и бытового обслуживания населения;
• оптово-складские мощности  предприятия и подразделения производственно-технической  комплектации,  необходимые  для обеспечения товарооборота и объемов услуг указанных предприятием;
• учреждения и объекты здравоохранения (кроме областных больниц и диспансеров), народного образования (кроме спецшкол для детей, страдающих хроническими заболеваниями), культуры и спорта;

3. Предприятия и объекты  общественного питания, учреждения народного образования, здравоохранения, культуры и спорта, находящиеся в ведении министерства сельского хозяйства РФ;

4. Предприятия  розничной торговли, общественного  питания и бытового обслуживания  населения, находящиеся в ведении  министерств, ведомств, госпредприятий (кроме закрытой сети), а также предприятий и организаций министерства путей сообщения РФ, департамент морского и речного транспорта, министерство транспорта РФ, связанных с обеспечением питания населения.

Функции по владению и распоряжениям муниципальной  собственностью в различной степени передавались органам власти и управления города. Но изначально был заложен, как пишет М.М. Маренников² порочный принцип в разделении собственности - дуализм. С одной стороны, законы "О местном самоуправлении в РФ" и "О собственности в РСФСР" прямо указывали на то, что к муниципальной собственности без оговорок относятся определенные, как правило, затратные объекты, которые находились в ведении городских властей и раньше. Это объекты инженерной инфраструктуры города, жилой и нежилой фонд. Вместе с тем было оговорено, что могут относиться к муниципальной собственности доходные  и высокорентабельные объекты городской социально-экономической  инфраструктуры: магазины, ателье,   парикмахерские,   рестораны,   небольшие предприятия, транспортные и строительные предприятия, находившиеся ранее в другом ведении. Изначально законами был предопределен механизм, который не способствовал быстрому и единообразному формированию муниципального хозяйства.

 Как отмечает В.И.  Кошкин³, постановление Верховного   Совета   РСФСР заложило сложности в разделении государственной собственности на три уровня: федеральный, областной, муниципальный. Распоряжение Президента РФ не улучшило ситуации. Получилось так, что в муниципальную собственность изначально передавались только убыточные объекты, основная часть прибыльных объектов закреплялась в федеральной собственности, откуда они, как правило, передавались в областную. А областные органы управления могли передать их в руки муниципальной собственности или не передать. В результате сложилась парадоксальная ситуация: городская недвижимость оказалась почти вся в федеральной собственности. Только в мае 1994 г. выходит указ Президента о мерах по разграничению собственности, о мерах по повышению статуса городов. В нём наконец-то вводится принцип, который должен был быть введен сразу: не область разрешает брать объекты городу в муниципальную собственность, а город самостоятельно решает вопрос о закреплении объектов муниципальной собственности и уведомляет область о том, что он принял какие-то объекты. Если в течение двух недель не последовало со стороны областных органов возражения, то в этом случае вопрос решен. Однако этот механизм был введен слишком поздно и практически не повлиял на изменения в структурных уровнях и объемах собственности.

С большой потерей  темпов, но все же с начала 1992 г. российское самоуправление стало обрастать собственностью, прежде всего за счет предприятий и иного имущества, которое ранее находилось на балансе местных органов, а также объектов хозяйственного и социально-культурного назначения, находившихся раньше в вышестоящем подчинении, но обслуживающих местные нужды. Собственность и сопутствующее ей право распорядиться имуществом - прикупить, продать, сдать в аренду - превращает органы местного самоуправления в полноценных участников рыночной экономики, способных осуществлять предпринимательскую деятельность в интересах населения, получать доходы. Однако формирование муниципальной собственности имеет цели, далеко не исчерпывающиеся созданием для местного самоуправления соответствующей материальной основы. Как ни парадоксально это звучит, но в значительной мере местная администрация обретает собственность для того чтобы незамедлительно от нее избавиться. Рука об руку с формированием муниципальной собственности должна идти ее приватизация. В отличие от предприятий и других организаций, органы местного самоуправления не просто участники рыночных отношений, а властный инструмент проведения рыночных реформ, главнейший рычаг их продвижения в масштабах страны. Именно через местную администрацию, через фонды имущества и комитета по управлению имуществом большая часть собственности должна возвращаться населению, гражданам.

1.3. Формы и методы управления  муниципальной собственностью

Рассматриваемая нами проблема сочетает принципиальные положения двух крупнейших подсистем  права - публичного и частного. Вопрос о собственности, традиционно считающийся  одним из столпов гражданского права, и вопрос об управлении, представляющий собой основу публичного правопорядка, предстоит согласовать в рамках теории управления муниципальной собственностью.

Необходимо прежде всего определиться с исходной терминологией. Попытаемся взглянуть на проблему в историческом ракурсе и обратимся к одному из основателей теории государственного управления экономикой - академику А.В. Венедиктову⁴. Он понимал под управлением, возложенным на госорган в отношении предоставленного ему государством имущества, всю совокупность функций и соответственно обязанностей и прав, осуществляемых им в отношении этого имущества, и всю совокупность правовых действий, совершаемых госорганом по поводу этого имущества, а не только административно-правовые функции. При этом, имея в виду непосредственно деятельность государственных предприятий, ученый утверждал, что вышестоящие органы совершают по отношению к имуществу лишь акты административно-правового характера.

В  исследованиях  ученых РФ государственная собственность  в настоящее время рассматривается  как многообразные отношения, построенные по иерархическому принципу: 1) внутри органов законодательной и исполнительной власти, которые связаны с владением, пользованием и распоряжением государственным имуществом, утверждением бюджета; 2) между центральными и региональными органами государственной власти и местного самоуправления; 3) между аппаратом государства и государственными предприятиями как реальными товаропроизводителями. Таким образом, по отношению к государственной собственности акцентируется не собственнический, цивилистический аспект, а управленческий.

В проекте Концепции управления собственностью выделено понятие управления собственностью, к которому относят  комплекс административных, экономических  и законотворческих действий органов  власти, объединенных единой политикой  и нацеленных на сбалансированное развитие жизнедеятельности городского сообщества. Оно отличается от понятия управления отношениями собственности, куда входит управление правами владения, пользования и распоряжения - приватизация, аренда, безвозмездное пользование, наем, хозяйственное ведение, оперативное управление, концессия, доверительное управление, залог и т.д. При этом подчеркивается, что управление собственностью может осуществляться в отношении как объекта, так и субъекта управления.

По нашему мнению, управлением муниципальной собственностью является административная, властная деятельность, которую условно можно считать оболочкой. Содержанием ее могут быть гражданско-правовые отношения, как бы включенные внутрь "кокона" государственного регулирования, поскольку административная деятельность является "проводником" государственных велений.

Организация управления муниципальной  собственностью представляет собой  сложную совокупность действий органов  местного самоуправления. В нее включаются: определение государственной политики в области муниципальной собственности; образование институциональной основы управления (учреждение органов исполнительной власти и наделение их компетенцией), учреждение субъектов, осуществляющих непосредственное владение муниципальной собственностью (необходимо определить виды субъектов, установить их правовой статус, осуществить учет и регистрацию); учет объектов муниципальной собственности (инвентаризация, классификация объектов, учет в реестрах объектов и сделок с ними); распределение объектов муниципальной собственности между субъектами; осуществление непосредственного управления в различных формах (приватизация, разграничение муниципальной собственности, национализация, гражданско-правовые сделки, управление пакетами акций, банкротство и пр.).