Правотворчество представляет собой разновидность государственной деятельности. В отличие от других форм деятельности государства - оперативного управления, правосудия, надзора и контроля, осуществление которых производится на основе действующего в обществе права, - правотворчество непосредственно направлено на создание этого права. Основное его назначение состоит в выработке правовых норм и их дальнейшем совершенствовании (изменении, дополнении, объединении). Результат правотворческой деятельности может также выразиться в отмене (признании утратившими силу) правовых норм. Необходимость в такого рода нормативно-правовом регулировании возникает в случае, когда правовые нормы утрачивают свое значение, т.е. фактически прекращают действовать.

Характерным для правотворчества является то, что оно всегда нацелено на образование единой внутренне согласованной системы норм права. В роли нормативных регуляторов общественных отношений нормы права призваны оказывать влияние на эволюцию этих отношений и их гармонизацию в интересах человека. Всякое цивилизованное общество стремится поэтому к изданию таких правовых решений, которые бы в первую очередь обеспечивали реальное действие прав и свобод граждан, нейтрализовали негативные факторы общественной жизни и усиливали действие факторов позитивных, способствовали прогрессивному развитию общества в целом. От уровня разработанности системы права, эффективности ее функционирования во многом зависит степень демократичности, цивилизованности самого государства.

По своей сути правотворчество есть возведение государственной воли в закон, ее конституирование в общеобязательные нормативные предписания. Получив официальное признание в законе, государственная воля предстает как общезначимая мера поведения, непререкаемый масштаб деятельности и правомерных человеческих поступков, взятый под охрану государством. В этом качестве она противостоит любому произволу, делает правопорядок независимым от волеизъявления отдельных лиц и социальных групп.

Направленное на создание юридических норм, имеющих общее значение, правотворчество завершает собой процесс правообразования, нередко именуемый в литературе как "правотворчество в широком смысле слова". Данным понятием охватывается помимо собственно правотворческой и вся предшествующая ей подготовительная деятельность по формированию права. Эти два вида деятельности тесно взаимосвязаны и вместе образуют единую процедуру, опосредующую правовое регулирование фактически сложившихся в обществе отношений.

Задачей подготовительного этапа процесса правообразования является создание необходимых условий для принятия качественного, эффективно действующего законодательства, в достаточной степени отвечающего тенденциям общественного развития. Важно, в частности, чтобы в ходе проведения подготовительных работ были выявлены и всесторонне изучены существующие на данный момент материальные (экономические), политические, социальные, идеологические и иные правообразующие факторы; установлен характер их воздействия на подготовку и принятие нормативного правового акта, а именно способствуют они либо, напротив, препятствуют осуществлению этих действий.

Весьма важным представляется исследование проблем, вызывающих потребность в правовом регулировании, и выбор таких юридических средств, которые бы в полной мере обеспечивали их решение. При установлении потребности в урегулировании нормами права той или иной социальной проблемы во внимание должны приниматься общественная значимость последней, степень ее остроты, актуальности, а также то, что в качестве единственно возможной формы реагирования - из числа имеющихся методов воздействия - в данном случае может выступить только право.

Результативность любой сколько-нибудь значимой правовой нормы во многом зависит и от того, будет ли найден при ее формировании баланс социальных, национальных, политических интересов; учтены материальные условия жизни общества, уровень активности различных политических сил, состояние отношений между всеми национальными образованиями, населяющими страну, место и роль государства в международно-правовой среде. Определенное влияние на создаваемую норму могут также оказать реально сложившиеся в обществе ценности правовой и политической культуры, социальная психология, обычаи, традиции и т.п.

Правотворческая деятельность основывается на определенных принципах. К числу наиболее важных из них отнесены: законность правотворчества, научный характер, профессионализм, демократизм, гласность, гуманизм, использование правового опыта.

Законность в сфере правотворчества предполагает следование твердо установленному порядку принятия нормативных правовых актов. Это означает, что все действия по принятию актов должны производиться в строгом соответствии с правовой регламентационной процедурой и в пределах компетенции соответствующего правотворческого органа. Каждый принимаемый нормативный акт не может противоречить актам вышестоящих органов. Обязательным условием является соблюдение формы принимаемого акта (закон, указ, постановление, распоряжение и пр.).

Определенными средствами законность призвана обеспечивать соответствие текущего законодательства Конституции страны. "Конституционными" должны быть прежде всего законы, как акты высшей юридической силы. Принятие законов, противоречащих положениям Конституции, неизбежно влечет за собой нарушение устоев правового, государства, начал демократизма, гуманизма, а требование о соблюдении таких законов превращается в формальность. Отстаивая принцип соответствия законов Конституции, следует, однако, учитывать, что он имеет значение только тогда, когда сама Конституция законна.

Научный характер правотворческой деятельности выражается в требовании, которое сводится главным образом к тому, чтобы проект нормативного акта готовился на основе имеющихся достижений науки, в первую очередь юридической. Использование научных выводов позволяет правовую действительность значительно приблизить к фактическим отношениям и при регулировании этих отношений учитывать назревшие потребности общественного развития, его объективные закономерности.

Существенное влияние на научный характер правотворчества оказывает участие в нем ученых-юристов, представителей других наук, научных коллективов. Особенно важную роль ученые играют в обосновании целесообразности регламентирования соответствующих общественных отношений, разработке концепции проекта нормативного правового акта, экспертизе проекта на этапе его подготовки и принятия.

Принцип профессионализма непосредственно направлен на повышение качества правотворческой деятельности, эффективности принятия правовых решений. Он проявляется в обязательном участии на всех стадиях правотворческого процесса высококвалифицированных специалистов, обладающих опытом и знаниями в определенной области общественной жизни и имеющих специальную профессиональную подготовку (юристы, экономисты, социологи, политологи и др.). Данный принцип к тому же предполагает, чтобы каждый из участников, задействованных в работе, связанной с правотворчеством, владел приемами этой работы и выполнял ее на достаточно высоком уровне. Прежде всего это касается депутатов, призванных обеспечивать принятие законов. В отношении последних необходимо, чтобы все они проходили соответствующую общеправовую подготовку.

Демократизм как принцип правотворчества подразумевает учет общественного мнения и отражение его в принимаемых нормативных решениях. Он может быть выражен в непосредственном участии населения в правотворческом процессе, которое обеспечивается возможностью для граждан обращаться в правотворческий орган с предложениями по совершенствованию законодательства и правом граждан принимать нормативные правовые акты в ходе референдума. Проявлением демократизма является также привлечение широких слоев общественности к обсуждению проектов нормативных правовых актов; установление нормотворческих процедур, носящих подлинно демократический характер; выработка мер, направленных на охрану прав парламентского меньшинства и т.п.

Гласность заключается в открытости обсуждения и принятия нормативных актов, доведении до всеобщего сведения правовых решений. Внедрению принципа гласности в правотворчество во многом способствует пресса. В общественную дискуссию, проводимую на страницах печати по тому или иному проекту, вовлекаются широкие слои населения. Цель таких дискуссий состоит в выявлении многообразных мнений и принятии на этой основе оптимальных эффективных решений. Представителям прессы предоставлена возможность присутствовать на заседаниях правотворческих органов. Поэтому хотя заседания сами по себе не являются публичными, сообщения о них в прессе обеспечивают необходимую гласность. Сложилась практика трансляции таких заседаний по радио и телевидению. Закрытые заседания предусмотрены лишь в отношении актов, принимаемых в интересах обороны, государственной безопасности, охраны государственной тайны. В определенной мере гласность позволяет осуществлять контроль граждан, их объединений, трудовых коллективов за работой государственных органов, снижая тем самым вероятность проявления с их стороны произвольных, волюнтаристских действий.

Принцип гуманизма предполагает направленность нормативного акта на обеспечение реального действия прав и свобод граждан, на удовлетворение их материальных и духовных потребностей. Важное значение имеет то, чтобы издаваемая юридическая норма в равной степени отвечала интересам каждого человека, которого данный институт признает субъектом права и не предусматривала каких-либо дискриминационных мер в отношении той или иной части населения, порождающих произвол и бесправие личности.

Использование правового опыта в правотворчестве позволяет ориентироваться на предложенные отечественной и зарубежной наукой и апробированные правотворческой практикой наиболее эффективные способы создания нормативных актов. Внедряя в свою деятельность все лучшее из накопленного и достигнутого юридической мыслью и юридической практикой, правотворческие органы вместе с тем при работе над конкретным актом не должны выходить за рамки общепризнанных правовых стандартов. Определенной гарантией результативности принимаемых ими правовых решений может служить постоянная связь с правоприменителем.

§ 2. Виды правотворчества

В современной отечественной теории права выделяют несколько видов правотворчества, основным из которых признается правотворческая деятельность государства, его органов. Именно посредством этой деятельности вырабатывается единая государственная воля, которая находит свое выражение в общеобязательных юридических установлениях.

Право государственного органа на принятие того или иного нормативного акта определяется его компетенцией и зависит от места, которое он занимает в иерархической структуре механизма государства. Законотворческими полномочиями в Российской Федерации наделены Федеральное Собрание и законодательные (представительные) органы субъектов Федерации. Важность законодательных решений, большая степень их воздействия на все значимые сферы государственной и общественной жизни обусловливает наличие особой процедуры, в рамках которой осуществляется работа по принятию законов. Отличительными особенностями этой процедуры являются: детальная регламентация, обязательность, формальная определенность, т.е. фиксированность в официальных документах. Отнесенное к деятельности органов, избранных и уполномоченных непосредственно народом, законотворчество в целом характеризуется принципами и формами, обеспечивающими наиболее полное воплощение его воли и интересов.

Помимо парламентов правом принятия нормативных актов в Российской Федерации обладают Президент РФ, федеральные органы исполнительной власти, высшие должностные лица и органы исполнительной власти субъектов Федерации. Акты нормативного характера могут также издаваться администрацией государственных предприятий, учреждений, организаций (акты локального правотворчества, регулирующие отношения внутри соответствующих подразделений). Все перечисленные органы относятся к субъектам так называемого подзаконного правотворчества. Результатом их правотворческой деятельности могут быть исключительно подзаконные нормативные акты, т.е. акты, изданные не иначе как на основе закона, исходящего от парламента. Конкретизируя закон, такие акты обязательно должны ему соответствовать и не выходить за его пределы. Они признаны осуществлять правовую регламентацию лишь по тем вопросам, нормативное урегулирование которых необходимо для обеспечения исполнения заложенных в законе положений.

Порядок рассмотрения, принятия (утверждения) подзаконных актов основан на единых принципах. Имеющиеся различия связаны с характером и значением отдельных видов актов, особенностями деятельности тех или иных органов. Так, постановления и другие нормативные акты Правительства, государственных комитетов обсуждаются и принимаются коллегиально на заседаниях этих органов. Указы Президента государства, акты министерств, других органов единоличного руководства утверждаются в персональном порядке соответственно Президентом, министром и т.п. Наиболее важные акты министерств могут быть перед их утверждением обсуждены на коллегии министерства.